Il Federalismo alla resa dei conti

Il Federalismo ha fretta di mettersi in moto, dopo una partenza “cauta” negli ultimi mesi si è concentrata una copiosa “produzione di decreti” che dovrebbero far entrare in una fase più operativa il processo federalista. Si tratta a questo punto di capire quanto i contenuti dei decreti rispecchino i principi sanciti nella legge 42 o quanto il rischio di arrivare ad un federalismo di facciata si risolva in uno smantellamento e ulteriore frammentazione in vari sistemi di welfare di serie A e serie B.

Vista la complessità della materia e i lavori fin qui portati avanti è opportuno fare il punto della situazione. Il gruppo di lavoro su federalismo fiscale ha iniziato i lavori dall’analisi approfondita, sia sotto l’aspetto tecnico che politico, della Legge 42/2009 di applicazione del federalismo fiscale (Legge 5 maggio 2009 n.42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”); successivamente l’analisi si è spostata sull’aspetto istituzionale del federalismo, ritenuto imprescindibile per un’analisi generale, lavorando per produrre un documento sul Codice delle Autonomie (Delega al Governo per l’attuazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, per l’istituzione delle città metropolitane e per l’ordinamento di Roma Capitale della Repubblica. Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 118, commi primo e secondo della Costituzione e delega al Governo per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.). Facendo riferimento alla letteratura in materia, è stata proposta in aggiunta un’analisi che prendesse in considerazione il disegno di legge di contabilità di stato A.C.2555 che, per alcuni aspetti messi in evidenza, rappresentava il rischio di un “tentativo di controriforma”, come definito da Nicotra, estremamente accentratice nei poteri decisionali, infine, l’ultimo documento prodotto, si è voluto concentrare sugli aspetti del cd federalismo demaniale (decreto legislativo attuativo dell’articolo 19 della Legge 42/2009 di applicazione del federalismo fiscale).

Gli aspetti comuni oggetto dell’analisi di tutti i documenti citati hanno riguardato:

Come già precedentemente messo in evidenza, nel documento di commento alla legge 42/2009, si riteneva che la legge di applicazione del federalismo fiscale risultasse, nel complesso, una buona legge ma veniva definita allo stesso tempo un “contenitore vuoto” in quanto gli aspetti concreti sarebbero stati affrontati nei decreti attuativi della legge delega.

Prima di passare all’analisi dei decreti attuativi è importante fare chiarezza sullo stato dell’arte, ad oggi, del processo federalista. Di seguito si propone la seguente fotografia per punti sintetici di ciò che è stato fatto dopo la legge 42/2009 e ciò che ancora deve compiersi1:

 

 

1. Coordinamento della finanza pubblica (lep, patto di convergenza, obiettivi di servizio)
2. Sistemi perequativi di regioni (qualche elemento nel decreto “fiscalità regionale”) ed enti locali (capacità fiscale)
3. Disegno della fase di transizione
4. Perequazione infrastrutturale
5. Federalismo differenziato
6. Relazioni finanziarie Regioni-Comuni
7. Città metropolitane

 

Di seguito si propone l’analisi dei decreti legislativi sin qui approvati o proposti per l’iter procedurale.

1)   Federalismo demaniale

E’ opportuno in questa sede ripercorrere per punti principali i contenuti del documento di analisi sul decreto legislativo di applicazione del cd federalismo demaniale ( attuativo dell’articolo 19 della Legge 42/2009), rimandando al sito del Forum Terzo Settore per gli altri documenti prodotti in precedenza. In merito al processo di trasferimento beni delineato dal decreto su federalismo demaniale erano stati rilevate delle criticità che partivano dal rischio di un depauperamento del patrimonio pubblico, un forte rischio di massacro del territorio, conflittualità tra i diversi livelli di governo locale e totale disattenzione alle competenze regionali sui territori. Senza entrare nel merito, rimandando anche in questo caso alla lettura dell’intero documento, si ricorda però che la scelta di cominciare a regolare il processo federalista partendo dall’aspetto patrimoniale aveva lasciato tutti dubbiosi vista l’urgenza di altre materie che si ritenevano prioritarie, soprattutto perché si prevedeva che il trasferimento avvenisse secondo il solo principio della territorialità senza che  fossero state definite le competenze ( vedi in merito il documento di valutazione del gruppo su Codice delle Autonomie) e la capacità finanziaria dei singoli livelli di governo locale. 

 

Altro passaggio fondamentale il decreto legislativo di applicazione della “fiscalità comunale” (Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo municipale), al momento all’esame della Conferenza unificata.

Il decreto prevede il seguente schema di funzionamento:

Il decreto del governo conferma quello che Zanardi chiama il “peccato originale” dell’esclusione dell’abitazione principale da ogni forma di imposizione patrimoniale o reddituale. Secondo l’autore “così facendo, viene sollevata dal finanziamento dei servizi comunali una larga fetta dei residenti, con chiara violazione di uno dei principi cardine del federalismo fiscale, quello della coincidenza tra contribuenti e beneficiari”. La stessa previsione dell’Imup risulta essere un insieme di tributi esistenti che, raccolti insieme, manterranno in gran parte i loro caratteri distintivi, determinando così una semplificazione più apparente che reale.

 

3) Fabbisogni standard

Il terzo decreto legislativo (Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province) affronta la questione dei fabbisogni standard: decreto fondamentale e dal quale, anticipiamo subito, ci si aspettava una coerenza maggiore rispetto ai principi della legge 42.

Infatti la complessa procedura di concertazione interistituzionale prevista dall’art. 2 della legge 422 è limitata all’approvazione di un decreto di contenuto procedurale, con il quale di fatto si spogliano Parlamento e Conferenza unificata dei poteri di concertazione. Tale decreto prevede per l’effettiva determinazione dei fabbisogni standard, un percorso caratterizzato da quattro momenti fondamentali:

a)      affidamento alla Sose s.p.a. del compito di “predisporre le metodologie per l’individuazione dei fabbisogni standard”,

b)      affidamento alla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale del potere di approvare le metodologie predisposte da Sose,

c)      affidamento di nuovo alla Sose del potere di “determinazione dei valori dei fabbisogni standard”

d)      attribuzione al Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato-Città-autonomie locali, del potere di adottare con decreto la nota metodologica e i fabbisogni standard delle singole istituzioni territoriali

E’evidente l’assenza totale, nel decreto in esame, così come pure negli altri atti predisposti dal Governo in materia di attuazione della legge 42 (compresa la Relazione programmatica consegnata il 30 giugno), di riferimenti al percorso che dai livelli essenziali delle prestazioni porta agli obiettivi di servizio, e quindi ai costi e ai fabbisogni standard.

La Commissione parlamentare bicamerale sull’attuazione del federalismo fiscale viene completamente esautorata dalla fase di fissazione dei metodi di determinazione dei fabbisogni standard: nota metodologica relativa alle procedure di calcolo e quantificazione dei fabbisogni standard per ciascuna funzione e singolo ente sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio senza passare per il Parlamento. 

      nello schema di decreto il concetto di fabbisogno standard su ciascuna delle funzioni fondamentali degli enti locali resta indefinito. L’allegato tecnico alla Relazione programmatica del 30 giugno fa riferimento soltanto a due delle metodologie esistenti (criterio di riparto/analitico per prestazioni)3, ma non fornisce alcuna indicazione per il lavoro della Sose e dell’Ifel. La questione andrebbe discussa a fondo, visto che non si tratta unicamente di aspetti tecnici da lasciare alla Sose e all’Ifel ma bensì di elementi costitutivi del sistema del federalismo fiscale.

In questo processo la relazione fra calcolo/revisione dei fabbisogni standard e patto di convergenza degli obiettivi di servizio dovrebbe consentire di accrescere quantità e qualità dell’offerta delle prestazioni nei territori attualmente meno dotati e/o nei settori attualmente sotto standard per poter raggiungere i livelli essenziali: questione non affrontata né nel decreto né nella relazione programmatica del 30 giugno in cui i concetti di L.e.p. e obiettivi di servizio non sono mai citati.4

Irrazionale il dettato previsto all’articolo 2 del decreto in cui si stabilisce che tutta la complicata costruzione dei fabbisogni standard viene applicata soltanto alle funzioni fondamentali identificate in via provvisoria nella legge 42, senza tenere in considerazione la loro definitiva determinazione nel processo parallelo della Carta delle Autonomie. Tenendo conto che sulle sole funzioni provvisorie non sono ancora stati calcolati i fabbisogni standard e non è stato messo a punto il sistema, pertanto i saldi a legislazione vigente non ne possono tenere conto (sarebbe più appropriato che la macchina del calcolo dei fabbisogni standard venga “messa in funzione” su tutte le funzioni fondamentali e non solo su quelle provvisorie5)

L’articolo 4 dello schema di decreto affida il compito della raccolta dei dati sui fabbisogni e i costi standard – ma anche, a monte, il compito della elaborazione delle metodologie occorrenti per la loro individuazione e, a valle, il compito della “determinazione dei relativi valori”, nonchè del “monitoraggio della fase applicativa” e dell’ “aggiornamento delle elaborazioni relative alla determinazione dei fabbisogni standard”- alla Società per gli studi di settore-Sose s.p.a., con la collaborazione dell’Istituto per la finanza e per l’economia locale-IFEL. La decisione era stata anticipata dalla Relazione sul federalismo fiscale, presentata dal Governo al Parlamento il 30 giugno 2010 ( disposizione dell’art. 2, comma 6, della legge 5 maggio 2009, n. 42)  sulla base della considerazione che l’esperienza maturata da Sose nella redazione e nell’aggiornamento degli studi di settore.

L’analisi e la valutazione delle prestazioni e dei servizi di competenza delle diverse istituzioni territoriali, e la individuazione dei relativi costi standard efficienti richiede competenze e professionalità assai diverse. L’esperienza maturata da Sose risulta essere più idonea nel definire la capacità fiscale dei singoli territori, al netto della diversa incidenza della evasione fiscale (non si parla invece né nello schema di decreto né nella relazione al Parlamento). Il lavoro di analisi e di stima si limiterebbe alle sole funzioni fondamentali provvisorie indicate nella legge 42, senza tener conto della nuova Carta delle autonomie oggi all’esame del Senato. Il processo di graduale superamento del criterio della spesa storica è collocato nel triennio 2011-2013. L’operazione di calcolo dei fabbisogni standard viene ricondotta ad una mera analisi di tipo statistico sulle spese storiche esistenti, con riferimenti metodologici vaghissimi e poco stringenti (vedi oltre).

 

Risulta troppo generica la previsione di un’unica revisione dopo un triennio se si vuole attivare un concreto processo di riforma strutturale e permanente ( definite la periodicità delle rideterminazioni; modalità di monitoraggio; procedure di approvazioni delle revisioni)

 

4) Costi Standard nella Sanità

Infine l’ultimo decreto in esame e uno dei più importanti da valutare per la materia specifica che attiene (Decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonché di determinazioni dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario).

Questi i punti principali dello schema di decreto:

Il provvedimento accorpa materie distinte tra loro in assenza di un dibattito preventivo.

Viene meglio definita la perequazione delle materie fondamentali (sanità, assistenza, istruzione e trasporti), viene meglio chiarito il tema delle compartecipazioni Iva e Irpef rispetto al dibattito precedente: tuttavia restano sullo sfondo la definizioni dei Lea (i livelli essenziali di assistenza in materia sanitaria) e Lep (i livelli essenziali di prestazione in materia socio assistenziale)6.

I nodi da sciogliere sono molteplici. Innanzitutto, il provvedimento, e lostesso impianto delFederalismo fiscale, non chiariscono il contenuto di queste nozioni mutuate dalle scienze economiche ed aziendali, e le loro reciproche relazioni: relativamente ai Lea il fabbisogno coincide con icosti standard dei Lea o rappresenta una variabile indipendente? In quest’ultimo caso, come si calcola il fabbisogno di prestazioni sanitarie?

L’obiettivo prioritario del provvedimento risulta essere l’abolizione dei trasferimenti erariali (circa 20 miliardi di euro). E’ evidente il contrasto, per quanto riguarda l’allineamento temporale delle diverse fasi del Federalismo fiscale,che opera tra le norme che disciplinanoi flussi di risorse statali in uscita e quelle che prevedono i flussi di entrata a valere sui bilanci degli enti territoriali. In sostanza, è previsto che i trasferimenti totali vengano aboliti dal 2012, mentre per quanto riguarda la finanza locale, l’introduzione a regime dell’imposta municipale è prevista a partire dal 2014.

“Il Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sentita la Struttura tecnica di supporto della Conferenza Stato-Regioni, determina annualmente i costi e i fabbisogni standard regionali.”

Per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali, costituiscono indicatori della programmazione nazionale per l’attuazione del federalismo fiscale i seguenti livelli percentuali di finanziamento della spesa sanitaria:

a) 5%  per l’assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro;

b) 51% per l’assistenza distrettuale;

c)44% o per l’assistenza ospedaliera.

Il fabbisogno sanitario standard delle singole Regioni e Province Autonome è determinato, in fase di prima applicazione a decorrere dall’anno 20l3, applicando a tutte le regioni i valori di costo rilevati nelle regioni di riferimento (benchmark). In sede di prima applicazione è stabilito che:

sono regioni di riferimento le tre regioni, tra cui obbligatoriamente la prima, che siano state scelte dalla Conferenza Stato-Regioni tra le cinque indicate dal Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, in quanto migliori cinque regioni che, avendo garantito l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizione di equilibri economico e risultando adempienti, come verificato dal Tavolo di verifica degli adempimenti regionali, sono individuate in base a criteri di qualità, appropriatezza ed efficienza definiti con decreto del Presidente del Consiglio, previa intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, sentita la Struttura tecnica di supporto della Conferenza Stato-Regioni. Si considerano in equilibrio economico le regioni che garantiscono l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di efficienza e di appropriatezza con le risorse ordinarie stabilite dalla vigente legislazione a livello nazionale, ivi comprese le entrate proprie regionali effettive.

I costi standard sono computati a livello aggregato per ciascuno dei tre macrolivelli di assistenza:

assistenza collettiva, assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera. Il valore di costo standard è dato, per ciascuno dei tre macrolivelli di assistenza erogati in condizione di efficienza ed appropriatezza, dalla media pro-capite pesata del costo registrato dalle regioni benchmark.  A tal fine il livello della spesa delle tre macroaree delle regioni benchmark:

a)      è computato al lordo della mobilità passiva e al netto della mobilità attiva extra regionale;

b)      è depurato della quota di spesa finanziata dalle maggiori entrate proprie rispetto alle entrate proprie considerate ai fini della determinazione del finanziamento nazionale. La riduzione è operata proporzionalmente sulle tre macroaree;

c)      è depurato della quota di spesa che finanzia livelli di assistenza superiori ai livelli essenziali;

d)      è depurato delle quote di ammortamento.

e)      è applicato, per ciascuna regione, alla relativa popolazione pesata regionale.

 

Le regioni in equilibrio economico sono individuate sulla base dei risultati relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento e le pesature sono effettuate con i pesi per classi di età considerati ai fini della determinazione del fabbisogno sanitario relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento.

Il valore percentuale del fabbisogno regionale costituisce il fabbisogno standard regionale;

Il fabbisogno standard regionale cosi determinato è annualmente applicato al fabbisogno sanitario standard nazionale.

In assenza di criteri organizzativi collegati all’analisi dei fabbisogni, il decreto sui costi standard rischia di affossare il Servizio sanitario nazionale unico, solidaristico e universale e di sancire definitivamente la frattura dell’Italia in due parti: una con la sanità efficiente e produttiva, un’altra con una sanità povera di efficacia e di sicurezza. Il provvedimento, in sostanza, aggancia il fabbisogno delle prestazioni per la salute esclusivamente all’azione di criteri collegati all’efficienza (costi standard). E’ probabile che l’abolizione dei trasferimenti erariali a partire dal 2012 produca, in diverse regioni, un drastico ridimensionamento dei livelli di assistenza sanitaria pubblica, a vantaggio dell’offerta privata.

Del resto, la legge 133/2008 ha ridotto il finanziamento del Ssn per il triennio successivo ben al di sotto del fabbisogno: il patto della salute 2010-2012 ha nei fatti tagliato 10.000 posti letto, riducendo le consistenze organiche del personale del Ssn. Infine, la manovra economica del luglio 2010 ha tagliato 8,5 miliardi alle Regioni in due anni con una restrizione dell’offerta dei servizi socio-sanitari che condurrà a inevitabili ricadute sul Ssn.

Il “costo standard” può rappresentare l’ultimo atto di una strategia mirata allo smantellamento del servizio sanitario nazionale e pubblico.

Purtroppo, i contenuti della manovra correttiva estiva e delle disposizioni del Federalismo fiscale sembrano confermare la tendenza del governo centrale ad agire praticando quella che, con riferimento al Regno Unito, Rudolf Klein ha recentemente definito “la retorica del federalismo e il realismo del ri­accentramento” (Klein, 2010).

Peraltro il Libro Bianco del luglio 2009 propone, quale elemento fondamentale del nuovo “welfare delle opportunità”, il ridimensionamento del pubblico e il riscatto del privato, lo “sviluppo di un sistema a più pilastri” (con forme integrative di assistenza sanitaria a fianco della sanità pubblica) e il riconoscimento del valore del “dono” quale strumento di straordinaria potenzialità.

Va sottolineato che in Italia la spesa sanitaria e la sua dinamica di crescita sono inferiori alla media dei paesi OCSE. La sanità pubblica sembra essere il settore che più di ogni altro è stato capace di dotarsi, nel corso degli ultimi decenni, di riforme strutturali che hanno contenuto il tasso di crescita della spesa e hanno consentito un continuo (ancorchè insufficiente) miglioramento della qualità dell’ assistenza.

Il livello della spesa sanitaria pubblica è inferiore a quello dei principali paesi europei: 6,7% del Pil nel 2007, a fronte di una media dei paesi con sistemi di sicurezza sociale (Francia. Germania, Austria) dell’8,1% e una media dei paesi scandinavi con sistemi universalistici del 7,3% (Oecd Health Data 2009). lnoltre la dinamica della spesa ha registrato negli ultimi anni un significativo rallentameno mentre “nel periodo 2000- 2005 il tasso medio di incremento della spesa sanitaria è stato pari al 7,3% annuo, nel periodo 2006-2009 il tasso è risultato pari al 2,9%’’ (Ministero dell’Economia, RUEF 2111). Anche rispetto al resto del settore pubblico, la sanità mostra livelli di performance decisamente più chesoddisfacenti. Nel 2009, ad esempio. la spesa pubblica primaria totale è cresciuta del 4.9%, mentre la spesa sanitaria pubblica è cresciuta solo dell’ 1.9% (Banca d’Italia, Relazione Annuale sul 2009).

I risultati sono frutto degli interventi messi in atto dalle singole regioni, autonomamente oobbligatoriamente a seconda della diversa capacità di governo.

Viste le diverse fasi dell’iter in cui si trovano i decreti fin qui illustrati e commentati risulta complicato trarre le fila delle conclusioni per una valutazione generale, finchè i meccanismi di attuazione del processo federalista non saranno tradotti nella pratica si possono mettere accenti critici che possono mettere in seria difficoltà la realizzazione di un federalismo delineato nei principi cardine della Legge 42/2009 e in quegli aspetti positivi che a suo tempo erano già stati sottolineati:

Ø      Articoli 4 e 6 : la Commissione paritetica si trasforma in organo permanente di supporto della Conferenza Permanente per il coordinamento della finanza pubblica – art.5 – con un ruolo di verifica periodica dell’attuazione del processo, di adeguatezza delle risorse finanziarie di ciascun livello di governo e del percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard;

 

Ad oggi, come messo in evidenza nelle varie sottosezioni “criticità” di questo documento, molti degli aspetti positivi sopra delineati della Legge 42/2009, sono stati disattesi. Tra i grandi mali comuni, tentando di tracciare una valutazione generale, aspetti che ritornano tra le criticità dei quattro decreti legislativi illustrati ripresi in introduzione:

 

 

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